Número 1.- Reformar el artículo 6 de la Ley Reglamentaria Constitucional en el ramo del petróleo para permitir dos cosas: en primer lugar, que PEMEX contrate trabajos de exploración y producción, los cuales han sido considerados durante mucho tiempo como indelegables. De ahí la propuesta de incluir la frase, en ese artículo, “Manteniendo en todo momento el control sobre las actividades en la exploración y desarrollo de los recursos petroleros”.
Los abogados del Gobierno Federal parten de la tesis de que PEMEX puede concesionar o contratar prácticamente todas las actividades de la cadena del petróleo y del gas natural, incluso la planeación, siempre y cuando se establezca que el contratista actúe por cuenta de PEMEX.
Según ellos, el organismo ejercería el control, porque se encargaría de manera exclusiva de dividir el territorio nacional en bloques, asignar los contratos mediante licitación o asignación directa, y autorizar el programa anual de trabajos propuestos por el contratista. Obviamente, esa tesis es errónea.
Se trata de una visión muy reducida, pues ni la propiedad, ni el control jurídico garantizan per se el control físico, económico, social, político y estratégico de los hidrocarburos. Ciertamente son dos condiciones necesarias, pero no son suficientes.
Nótese que el Gobierno en su Iniciativa utiliza la palabra “Desarrollo”, como sustituto de extracción, producción, explotación, vocablos que PEMEX evita cuidadosamente incluir en los contratos, como si el hecho de cambiar de palabras fuera suficiente para eliminar la violación constitucional.
La Iniciativa asegura que PEMEX mantendrá el control. Sin embargo ¿cómo podrá hacerlo? Si el Gobierno Federal asegura que PEMEX no cuenta con la solvencia técnica para corregir en la plana las compañías petroleras.
En los últimos meses, las debilidades de PEMEX reales o imaginarias, han sido su argumento favorito para justificar el regreso de las trasnacionales, porque ellas sí tienen, asegura la propaganda oficial, lo que se necesita, y saben cómo hacerlo, que PEMEX es incapaz, por ejemplo, encontrar y extraer el tesorito escondido debajo del fondo del mar.
En segundo lugar.- Que PEMEX remunere a sus contratistas siempre en efectivo, mediante una amplia gama de posibilidades que den derecho de propiedad sobre los hidrocarburos, con dos excepciones notables: el pago como un porcentaje en los productos; y el pago como una participación en los resultados de las explotaciones. Esas dos excepciones se establecen al incluir en el texto del artículo, el término: “Ya sea”, y el vocablo “O” para darle a la frase el sentido de: “Ya sea por esta razón o por esta otra”. Es decir, de un universo muy grande de prohibiciones, totalmente del universo, simplemente se restringe a dos. Lean con mucho cuidado la propuesta del artículo 6, y se van a dar cuenta de la trampa jurídica ahí.
En otras palabras, la Iniciativa prohíbe dos formas de propiedad sobre los hidrocarburos, pero no todas las demás.
El simple hecho de introducir el concepto de propiedad, sin distinguir si se trata de hidrocarburos en el subsuelo o en la superficie, revela claramente que el objeto de dicha contratación será la exploración, la producción y el usufructo compartido de recurso natural.
El contratista no tendrá derechos de propiedad sobre la producción, pero sí sobre el ingreso que genera la venta sobre el valor del petróleo, el gas y los demás hidrocarburos.
Dos.- El Gobierno Federal propone establecer una nueva ley orgánica de PEMEX para otorgarle al organismo 6 facultades en los artículos 44, 45 y 46.
Inciso A).- Que un comité ad hoc decida qué se aplica y qué no se aplica a PEMEX de los ordenamientos que rigen la contratación pública federal en materia de obras y servicios, adquisiciones y arrendamientos, prestación de servicios y enajenación de bienes.
Reconocidos juristas han señalado en este foro, que dotar a PEMEX de esta facultad sería inconstitucional.
Inciso B).- Que el Consejo de Administración omita privilegiar la transparencia y la máxima publicidad en los procedimientos de licitación y adjudicación cuando la información sea clasificada como reservado confidencial, conforme a las disposiciones aplicables, entendiéndose por estas últimas aquellas que fije el propio Consejo de Administración o las que se establezcan en los contratos. La Iniciativa propone, entonces, legalizar la opacidad de la contratación.
Inciso C).- Que el Consejo de Administración prescinda, simplemente no haga licitación pública, y celebre contratos por actuación directa cuando la contratación tenga como propósito desarrollar innovaciones tecnológicas, lo cual sabemos todos se podrá argumentar prácticamente siempre.
Inciso D).- Que PEMEX celebre contratos en los que se pacte una remuneración fija o variable; determinado o determinable, con la base en las obras y servicios especificados al momento en la contratación, o que el desarrollo del proyecto exija con posterioridad, estoy citando: “PEMEX podrá condicionar que el proyecto genere ingresos para cubrir los costos correspondientes, y podrá pactar incentivos tendientes a maximizar la eficiencia o el éxito de las obras o servicios, las cuales serán pagaderas únicamente en efectivo”. Acaba la cita.
¿Qué tenemos delante?
Este párrafo describe, ni más ni menos, un contrato petrolero en su parte económica medular.
El contratista invierte, por su cuenta y riesgo; si los pozos resultan secos, asume la pérdida y acaba el contrato; si descubre un yacimiento, tiene el derecho a explotarlo durante 20, 30 o más años. Con la venta de la producción se van cubriendo las inversiones, gastos y ganancias con fines al contratista por los riesgos asumidos y por su desempeño en la realización de los trabajos.
Ahora bien, que el pago sea en efectivo, no quita en nada que el contratista pudiera ser el principal beneficiario del tesoro escondido o el tesoro extraído, mediante el reembolso de elevadísimas facturas presentadas a título de costos de producción. Y las compañías petroleras internacionales son expertas en inventar y vender servicio a precio de oro, en particular la asesoría de sus casas matrices.
Inciso e).- Que cualquier controversia relacionada con la licitación, adjudicación o ejecución de los contratos, deberá resolverse –también estoy citando- conforme a las leyes de los Estados Unidos Mexicanos y someterse a la jurisdicción de los tribunales competentes de México o los Tribunales Arbitrarios Nacionales o Internacionales, acaba la cita.
La iniciativa cita entonces la exigencia de las compañías internacionales, en el sentido de dirimir las controversias en tribunales internacionales. Ahí donde las empresas públicas casi siempre pierden los casos contra las transnacionales.
Inciso f).- Que existe información que debiendo ser divulgada, entregada al Ejecutivo Federal al Congreso, se hace llegar de manera diferida.
Esto significa que PEMEX estaría facultado para ocultar información, por ejemplo, los contratos. Tanto el Poder Ejecutivo Federal como el Poder Legislativo por un periodo indefinido de tiempo, porque se deja abierto el lapso de diferimiento. En consecuencia la iniciativa falla en transparentar la rendición de cuentas, objetivo que ella misma establece como parte de la reforma.
Punto número tres. El Gobierno Federal propone establecer la Ley de la Comisión del Petróleo, la cual nace con limitaciones que la alejan de los modelos referenciales optados por el Gobierno Federal. Y me refiero aquí al Director del Petróleo de Noruega, a la Agencia Nacional del Petróleo de Brasil, al Consejo Nacional de la Energía de Alberta, Canadá, que son los referentes del gobierno.
Pero aquí en la lógica aperturista, estaría destinada en un futuro a convertirse en una institución de mercado, encargada de administrar los medios petroleros, así como otorgar permisos, concesiones y contratos de riesgo.
Por lo pronto, nace con facultades de otorgar y revocar permisos para la ejecución de obras y trabajos relacionados con la exportación, exploración e importación de hidrocarburos, permisos que podrían otorgarse a PEMEX a firmas privadas o a firmas privadas, porque las iniciativas no establecen límites en ese sentido.
Aquí se abre la posibilidad de lo que en la industria petrolera internacional, se llaman “Los Contratos de Opción Sísmica”.
Punto número cuatro. El Gobierno Federal también propone reformar el artículo 12 de la Ley Federal de Derechos para permitir condiciones fiscales muy favorables en la explotación de hidrocarburos en aguas profundas, Chicontepec, Campos abandonados, un proceso de abandono, áreas donde firmas privadas contratadas por PEMEX podrán realizar operaciones extractivas pudiendo invertir, gastar y erogar en exploración, recuperación secundaria, recuperación mejorada, pruebas tecnológicas en desarrollo y explotación de yacimientos de petróleo y gas natural, en oleoductos, gasoductos, terminales, transporte o tanques de almacenamiento, en exploración de campos de extracción de petróleo, crudo, gas natural y en exploración, transportación o entrega de hidrocarburos. Eso viene en la iniciativa. No lo estoy inventando.
Por honestidad intelectual como catedrático de la UNAM, se debe reconocer que en estos momentos es imposible conocer con precisión y exactitud el alcance de la propuesta oficial. Faltan piezas clave, como los textos concretos de los contratos que serán ofrecidos a las compañías. Solamente conociendo en detalle dichos contratos, se podrá formular un juicio preciso y definitivo.
Sin embargo, analizando cuidadosamente la propuesta y teniendo en mente la experiencia de los contratos de servicios múltiples, es posible establecer un abanico de posibilidades que la presente administración sea para la industria petrolera.
A lo largo de mi vida académica he tenido la oportunidad de analizar una gran cantidad de sistemas fiscales y contratos petroleros de muchos países. A partir de esa experiencia larga de 20 años, llego a la conclusión que aprobarse las propuestas del Ejecutivo Federal ocurrirían dos cosas:
Número 1.- Se solventarían algunas de las ilegalidades, los contratos de servicios múltiples, al que de ninguna manera se resolverían sus numerosas transgresiones constitucionales.
2.- Se abriría la posibilidad de que PEMEX otorgue nuevos contratos de naturaleza equivalente a concesiones o contratos prohibidos por la Constitución.
Los contratos de servicios múltiples ya son contratos de riesgo, por lo que sería esperar que los nuevos arreglos contractuales le permitan al contratista adquirir des juri de facto, derechos de propiedad, mayor espacios de control de los procesos productivos y de planeación, así como una porción más abultada de la renta petrolera.
En cualquier caso, se permitirían contratos de exploración y desarrollo con pagos indexados a los resultados. ¿Pero qué son los resultados en exploración y producción?
Ello no significa necesariamente, fíjense, de cualquier modo se permitirían contrato de exploración y desarrollo con pagos indexados a los resultados, otorgados por asignación directa y manteniendo oculto su contenido. Eso lo permite la ley que se propone.
Ello no significa, debo reconocer, que PEMEX otorgaría ese tipo de contratos. Cierto, pero de aprobarse las iniciativas se le permitiría hacerlo apoyado en la ley, aunque obviamente al margen de la Constitución.
Esas conclusiones que saco, se refuerza con la toma en cuenta a cuatro elementos:
Uno. La trayectoria de esquemas de contratación que ha tenido PEMEX, especialmente en la última década.
Contratos de servicios específicos.
Contratos de servicios por zona geográfica.
Contratos de servicios integrales.
Contratos de servicios múltiples.
Y contratos que PEMEX no se ha atrevido a poner en marcha, porque como los contratos Alianza, con contratos de servicios múltiples para crudo y otras modalidades reveladas a la prensa nacional por altos funcionarios de PEMEX.
Dos.- La negativa de sus socios. La negativa de las grandes compañías petroleras internacionales al venir al rescate de PEMEX y de la industria petrolera mexicana, si se les limita la simple prestación de servicios tecnológicos o administrativos o de ingeniería: Shell Delphi, Exxon Móbil, Petrobras, Statoil y otras transnacionales, han sido muy claras en advertir que ellas desean operar mediante concesiones o modalidades contractuales que impliquen compartir reservas, producción o el ingreso de la venta de los hidrocarburos extraídos, como es práctica corriente en la industria petrolera internacional.
Tres.- La firme voluntad, la firme y decidida voluntad por parte de las últimas dos administraciones en llamar a abrir la puerta y dar facilidades a las compañías petroleras internacionales para que se instalen, se acomoden y crezcan justificándose en la necesidad de compensar las carencias de PEMEX reales o imaginarias en tecnología, capital, conocimiento, experiencia, personal directivo, que le impiden localizar y extraer el tesoro localizado en las profundidades del Golfo de México.
Cuatro.- La existencia de una subdirección en PEMEX dedicada exclusivamente a inventar cómo transferir empresas privadas, grandes porciones del territorio nacional con alto potencial petrolero, campos en producción incluidos equipados con PEMEX con recursos públicos, así como equipos, plataformas, tanques, ductos y otra infraestructura.
Dicha subdirección ya dividió el territorio nacional en bloques, tal como hace el directorio del petróleo de Brasil, Noruega y sus equivalentes.
Es aventurado, totalmente aventurado apoyar como hacen algunos reconocidos analistas los contratos de servicios incentivados, aunque aclarar que sea un apoyo crítico no deja de sorprender. Por nuestra parte consideramos improcedente a dar un cheque en blanco al Gobierno Federal, especialmente porque se ha ganado a pulso la desconfianza de la ciudadanía al dar continuidad a los incondicionales contratos de servicios múltiples, someter al país a una masiva y costosa campaña de desinformación dolosa y exhibir un espíritu de desánimo, derrota y claudicación ante el extranjero.
Si el Gobierno Federal está realmente convencido que lo mejor está en las transnacionales, compartir la renta y dejar en sus manos la seguridad energética del país, lo pertinente es que Felipe Calderón asuma con valentía su punto de vista y proponga al Congreso reformas sustantivas en los artículos 25, 27 y 28 y deje de buscar transgredir el estado de derecho, dándole la vuelta a la Constitución, que tenga valor.
Si realmente se quiere cumplir con la máxima ley del país, excluyendo todo cambio que implique otorgar contratos de naturaleza económica y equivalente a concesiones o contratos de riesgo, los legisladores deben prohibir a PEMEX otorgar bloques o áreas exclusivas a empresas petroleras o de servicios, así como todo tipo de de pago indexado directa o indirectamente a las reservas, la capacidad de producción, el volumen extraído, el valor de los hidrocarburos y el precio del petróleo.
En caso contrario, recomiendo que se habilite al Congreso de la Unión a estudiar, analizar y, en su caso, aprobar caso por caso, contrato por contrato, previa opinión de la Secretaría de la Defensa Nacional y de Marina todo contrato de servicio incentivado.
Por su atención, muchas gracias. (Aplausos).
Doctor Víctor Rodríguez, especialista en contratos de riesgo en la industria petrolera internacional. Físico y maestro en ingeniería energética por la UNAM; galardonado con la Medalla “Gabino Barreda”. Doctor con Mención Honorífica en Economía de la Energía, por la Universidad de Grenoble, Francia. La investigación doctoral versó sobre contratos de riesgo en Africa. Profesor invitado de la Universidad de Bolivia, Francia, Canadá y Estados Unidos. Actualmente es Profesor de la Facultad de Ingeniería de la UNAM; Investigador Nacional y Consultor de Naciones Unidas en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Es miembro fundador del Observatorio Ciudadano de la Energía, Técnicos y Profesionales por la Nación y la Unión de Científicos Comprometidos con la Sociedad.
Decimoctavo Foro de debate con el tema: “Adquisiciones, contratos y obras públicas de Petróleos Mexicanos
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